STOCKHOLM (A/F) den 29 september -99
Fr åga om snedvridning av konkurrensen genom ett kommunalt bolags verksamhet p å den allmänna marknaden - utanför den kommunala kompetensen - har hamnat i fokus sedan Malmö Brandk år, i konkurrens med bl a privata företag, lämnat anbud p å ambulanstransporter åt Region Sk åne.

Konkurrenskommissionen, som är en privat expertgrupp som uppmärksammar och motverkar fall där offentliga organ snedvrider konkurrensen, gör bedömningen att det strider mot den s k Lokaliseringsprincipen, dvs att det inte är n ågon angelägenhet för Malmö stad vara verksam utanför det egna omr ådet, samt att det är olämpligt fr ån konkurrenssynpunkt att Malmö stad erbjuder sig att med stöd av skattemedel bedriva verksamhet i konkurrens med enskilda företag.

Malmö stad har i konkurrens med bl.a. privata företag, lämnat anbud p å tjänster för ambulanstransporter m.m. att delvis utföras utanför kommunens omr åde. Räddningsnämnden i Malmö beslutade vid sammanträde den 16 april 1999 att lämna anbud till Region Sk åne - avseende tjänster för ambulanstransporter. Regionens upphandling är geografiskt indelad i 5 distrikt. Malmö stads anbud omfattar distrikt 1, som best år av följande omr åde: Malmö, Trelleborg, Vellinge och Svedala respektive kommuner, samt distrikt 2, som best år av Lunds, Lomma, Landskrona, Svalövs, Staffanstorps, Burlövs, Kävlinge, Eslövs, Höör och Hörby respektive kommuner.

Räddningsnämnden i Malmö är en nämnd inom Malmö stad. Nämnden utgör inte n ågon s.k. gemensam nämnd (se vidare nedan om kommunalförbund) för de för anbudet berörda kommunerna.

Regionens upphandling har senare avbrutits genom beslut av domstol, vilken förordnat att upphandlingen skall göras om.

Gällande rätt
I detta ärende aktualiseras fr ågan huruvida Malmö stad riskerar att snedvrida konkurrensen genom att vara verksam p å marknaden för sjuktransporter, delvis utanför kommunens omr åde.
Kommuner som bedriver affärsverksamhet p å den allmänna marknaden har en betydligt förm ånligare ställning än sina privata konkurrenter. Ytterst finansieras kommunernas verksamhet genom skattemedel. Normalt föreligger inte heller n ågot avkastningskrav p å det av kommunen riskerade kapitalet. Problemen med offentligt finansierade aktörers verksamheter p å konkurrensmarknader har i ett flertal avgöranden uppmärksammats av det statliga Konkurrensverket, som bl.a. har uttalat att den fr ån konkurrenssynpunkt enda acceptabla lösningen i princip är att kommuner inte bedriver verksamheter p å varu- och tjänsteomr åden med fungerande konkurrens utan i stället vid behov köper önskvärd vara eller tjänst p å marknaden efter anbudstävlan (jfr. bl.a. KKV, Dnr 530/93 samt SOU 1995:105 sid 226227).

Kommunernas allmänna befogenheter regleras i kommunallagen (1991:900).
Kommunal verksamhet har länge omgärdats av ett antal rättsliga grundprinciper. De flesta har vuxit fram genom rättspraxis. En del av dessa har under årens lopp kommit att lagfästas och d å framför allt i kommunallagen. Principerna har vuxit fram i syfte att begränsa den kommunalrättsliga kompetensen. Tanken bakom de kommunalrättsliga principerna är, förutom att begränsa den kommunalrättsliga kompetensen, att kommunerna respektive landstingen skall dimensionera sina resurser s å att de kan producera den mängd tjänster som de egna kommun eller landstingsmedlemmarna har behov av. Kommunal verksamhet f år s åledes inte dimensioneras i syfte att skapa utrymme för att kunna sälja ett överskott av tjänster till andra. Ett exempel p å undantag fr ån detta finns inom skolans omr åde .

Enligt 2 kap. 1 § kommunallagen f år kommunerna enbart ta hand om s ådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens omr åde eller dess medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller annan. Bestämmelsen ger bl.a. uttryck för den s.k. lokaliseringsprincipen enligt vilken en kommun inte f år engagera sig i verksamheter utanför det egna geografiska omr ådet som riktar sig till andra än de egna innev ånarna (kommunmedlemmarna).

Lokaliseringsprincipen uppställer s åledes vissa hinder b åde mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varandra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fr åga om myndighetsutövning. Lokaliseringsprincipen innebär att den verksamhet som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha en anknytning till det egna geografiska omr ådet eller till de egna medlemmarna. En kommun kan som huvudregel inte ägna sig åt allmän entreprenadverksamhet i syfte att beh ålla en jämn sysselsättning för den egna personalen eller för att expandera verksamheten utöver den egna kommunens behov. I rättspraxis har lokaliseringsprincipen försetts med viktiga modifikationer som hänger samman med dels befolkningens rörlighet, dels ofullkomligheter i kommunindelningen. Rättspraxis har i n ågot fall godtagit att undantag skett p å s å sätt att kommuner och landsting har f ått sälja tillfällig överskottskapacitet p å marknaden. N ågon generellt giltig m åttstock för vad som kan vara att betrakta som till åtet finns emellertid inte och n ågot undantag har i praxis inte medgivits för överträdelse av lokaliseringsprincipen . En grundläggande förutsättning är att kommunal verksamhet inte permanent f år göra sig beroende av intäkter fr ån externa kunder. Inom vissa sektorer har det dock i lag tillskapats möjligheter för kommuner och landsting att viss utsträckning t.ex. sluta avtal om visst samarbete eller för kommunala företag att bedriva viss verksamhet utanför kommungränserna. Exempel p å s ådan lagstiftning är i angivet avseende räddningstjänstlagen (1986:1102) samt Hälso- och sjukv årdslagen (1982:763) HSL.

Räddningstjänstlagen, som omfattar de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador p å människor eller egendom eller i miljön, är enligt 3 § inte tillämplig p å s ådana åtgärder som avses i Hälso- och sjukv årdslagen.

Hälso- och sjukv årdslagen omfattar enligt 1 § bland annat sjuktransporter, t.ex. ambulanstransporter. Enligt 6 § HSL svarar landstingen för att det inom dessa finns en ändam ålsenlig organisation för att till och fr ån sjukhus eller läkare transportera personer vilkas tillst ånd kräver att transporten utförs med transportmedel som är särskilt inrättade för ändam ålet.

Enligt lagens 3 § tredje stycke f år landstingen med vissa begränsningar sluta avtal med n ågon annan, t.ex. ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ, om att utföra de uppgifter som landstinget enligt lagen skall ansvara för.

Enligt samma lagrum, fjärde stycket, f år landstingen därjämte träffa överenskommelser med (primär) kommuner, allmän försäkringskassa eller länsarbetsnämnd om att inom ramen för landstingets uppgifter enligt lagen samverka i syfte att uppn å en effektivare användning av tillgängliga resurser. Landstinget skall i dessa fall bidra till finansieringen av s ådan verksamhet.

N ågon kompetensutvidgande bestämmelse som medger för primärkommunerna att i angivet avseende vara verksamma utanför sina egna omr åden, d.v.s. utföra hälsov ård i andra kommuner än den egna, återfinns emellertid inte i Hälso- och sjukv årdslagen.

Enligt 3 kap. 20 § f år kommuner och landsting bilda s.k. kommunalförbund i syfte att till dessa lämna över v ården av vissa gemensamma kommunala angelägenheter. Av bestämmelsens förarbeten framg år att denna möjlighet tillkommit för att underlätta kommunernas och landstingens möjligheter att samarbeta och utnyttja sina resurser p å ett effektivt sätt. Bildandet av kommunalförbund innefattar emellertid en mängd formella åtgärder som m åste iakttas, bland annat skall en för de ing ående kommunerna och/eller landstingen gemensam nämnd inrättas. Vidare skall det finnas ett nämndreglemente, vilket närmare skall reglera formerna för samverkan, bland annat den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet.

Yttrande
Malmö stad har i ett yttrande över en promemoria med en preliminär bedömning som upprättats i ärendet anfört att den upphandling kommissionens promemoria avser har inte slutförts. Staden ser därför ingen anledning att g å i svarom ål i saken.

Bedömning
Konkurrenskommissionen är en privat expertgrupp som uppmärksammar och motverkar fall där offentliga organ genom överträdelse av lag, genom subventioner eller genom att blanda samman myndighetsutövning med annan verksamhet snedvrider konkurrensen.

I det aktuella ärendet har Malmö stad beslutat lämna anbud att för landstingets räkning utföra ambulanstransporter i andra omr åden än det egna. Anbudet avser tv å s.k. geografiskt indelade distrikt. I det ena distriktet (distrikt 1) ing år Malmö kommun jämte ett antal mindre, kringliggande kommuner. Det andra distriktet (distrikt 2) saknar emellertid varje beröring med stadens omr åde eller dess innev ånare.

Enligt kommunallagens huvudregel är det inte n ågon angelägenhet för Malmö stad att vara verksam utanför det egna omr ådet (lokaliseringsprincipen). Undantag fr ån denna princip fordrar särskilt stadgande i lag. I Hälso- och sjukv årdslagen (HSL) samt i kommunallagen finns införda bestämmelser om att kommuner och landsting i viss utsträckning kan samverka i syfte att uppn å en effektivare användning av tillgängliga resurser. I det här gällande fallet är det inte fr åga om n ågon s ådan samverkan som avses i Hälso- och sjukv årdslagen och som regleras i dess 3 §, fjärde stycket. Landstinget Region Sk åne har istället utlyst en upphandlingstävling och därmed tillämpat paragrafens tredje stycke som stadgar att avtal kan slutas med n ågon annan om att utföra de aktuella sjuktransporter som landstinget enligt lagen har att svara för ensam. Oaktat om det hade varit fr åga om s ådan samverkan som anges i fjärde stycket hade Malmö stad med tillämpning av lokaliseringsprincipen änd å varit hindrad fr ån att åta sig andra transporter än s ådana som sker inom kommunens omr åde eller som avser de egna kommuninnev ånarna. Den av landstinget föreskrivna distriktsindelning omfattar block om flera ing ående kommuner. Eftersom upphandlingen avser hela distrikt utan möjlighet att lämna anbud för delar av distrikt är Malmö stad därmed hindrad fr ån att s åväl lägga anbud som att p å annat sätt enligt den angivna distriktsindelningen samverka med landstinget kring ambulanstransporterna. Det har i ärendet inte ens p åst åtts att den beslutande Malmö räddningsnämnd är en för de berörda kommunerna s.k. gemensam nämnd. Kommunallagens kompetensutvidgande bestämmelser om kommunalförbund kan s åledes heller inte göras gällande till stöd för anbudet.

Malmö stads anbud till Landstinget Region Sk åne avseende distrikt 1 och 2 torde s åledes strida mot grunderna för den kommunala kompetensen enligt kommunallagens lokaliseringsprincip. Särskilt uppenbart är detta avseende den del av anbudet som omfattar distrikt 2, där Malmö kommun överhuvud taget inte ing år.

Lagligheten av det aktuella anbudet avgörs ytterst av allmän förvaltningsdomstol. Bortsett härifr ån, är det enligt Konkurrenskommissionens bedömning emellertid olämpligt fr ån konkurrenssynpunkt att Malmö stad erbjuder sig att med stöd av skattemedel bedriva verksamhet i konkurrens med enskilda företag. Den omständighet att den aktuella upphandlingen har avbrutits (av domstol), p åverkar inte kommissionens bedömning. Förem ålet för kommissionens kritik är förh ållandet att Malmö stad över huvud taget har lämnat de anbud som redovisats.

Peter Jonasson

Referens: "Den Nya Välfärden" (www.dnv.se).

Bakgrundsinformation om Konkurrenskommissionen (kommissionens egen formulering):

Konkurrenskommissionen är en expertgrupp som inrättades den 1 januari 1994 för att bevaka och uppmärksamma fr ågor som rör konkurrenssnedvridning. Konkurrenskommissionens ändam ål är att motverka s ådan konkurrensbegränsning som ligger i bristande likhet i villkoren för offentliga och privata aktörer p å den allmänna marknaden och som skadar medborgarna i deras egenskap av skattebetalare och konsumenter. Konkurrenskommissionen har följande sammansättning:

Ordförande: G. Rune Berggren, fd generaldirektör i RRV.

Övriga ledamöter: Patrik Engellau, ordförande i Den Nya Välfärden.
Erik Nerep, professor i handelsrätt.
Inger RidderstrandLinderoth, fd stadsjurist i Stockholm.
Monica Werenfels Röttorp, SAF.

Juridisk handläggare: Pär Cronhult.

För mer information, kontakta Den Nya Välfärdens informationschef Cecilia Brinck p å telefon 08-679 50 50.